作者簡介：趙陽
中國輕工業(yè)信息中心副處長
中國輕工業(yè)協(xié)會副秘書長
摘要：鹽業(yè)體制改革后，應(yīng)當(dāng)積極構(gòu)建嚴(yán)密高效的社會共治體系，為食鹽安全監(jiān)管提供全面有效的保障，確保“產(chǎn)”得安全、“管”得到位。結(jié)合影響食鹽質(zhì)量安全的主要因素，研究堅持依法治鹽，提升食鹽質(zhì)量安全的建議，探討如何合理有效地防范食鹽質(zhì)量安全風(fēng)險。
關(guān)鍵詞：鹽業(yè)體制改革；食鹽；質(zhì)量安全；影響因素；建議
食鹽是人類賴以生存的生活必需品，也是消除碘缺乏危害的主要物質(zhì)載體，無法替代。食鹽的質(zhì)量安全事關(guān)人民群眾的生命安全和身體健康，對于保障民生、維護(hù)社會穩(wěn)定意義重大。
2016年5月，國務(wù)院印發(fā)《鹽業(yè)體制改革方案》(國發(fā)〔2016〕25號，以下簡稱《方案》），明確了“四改革、四完善、四加強(qiáng)”的重點任務(wù)，其中確保食鹽質(zhì)量安全和供應(yīng)安全是鹽業(yè)體制改革的核心。
2017年12月，修訂后的《食鹽專營辦法》（國務(wù)院令第696號，以下簡稱《辦法》）發(fā)布，增加了“科學(xué)加碘”和“確保食鹽質(zhì)量全和供應(yīng)安全”要求，為《方案》的落地實施提供了法律保障，為人民群眾安全用鹽筑牢了制度籠子。
食鹽屬于食品，其質(zhì)量安全監(jiān)管也適用《食品安全法》。《食品全法》第一百五十一條專門規(guī)定“食鹽的食品安全管理，本法未作規(guī)定的，適用其他法律、行政法規(guī)的規(guī)定”。新修訂的《辦法》對此也做了銜接，其中對經(jīng)營者違反本辦法和食品安全法的處罰辦法做了規(guī)定。
一、影響食鹽質(zhì)量安全的主要因素
2017年，一些地方出現(xiàn)“臭腳鹽”等問題，引起社會廣泛關(guān)注，暴露了行業(yè)發(fā)展中的食鹽安全隱患。食鹽的質(zhì)量安全主要受以下因素影響。
1.1 工業(yè)鹽等非食用鹽流入食鹽市場
“工業(yè)鹽”顧名思義是工業(yè)用鹽，其顏色、味道、形態(tài)和手感和普通食鹽區(qū)別不大，一旦監(jiān)管不到位，容易混入食鹽市場。鹽業(yè)體制改革后 ，工業(yè)鹽等非食用鹽市場全面放開，國家對工業(yè)鹽等非食用鹽的管理做了具體要求，但工業(yè)鹽等非食用鹽與食鹽懸殊的產(chǎn)銷比和明顯的價格差異極易發(fā)生非食用鹽冒充食鹽的違法行為，近年來，工業(yè)鹽等非食用鹽冒充食鹽銷售的案件時有發(fā)生。工業(yè)鹽等非食用鹽不含碘、雜質(zhì)多，且重金屬含量高，食用后極易導(dǎo)致人體碘元素缺乏、胃腸道功能紊亂、神經(jīng)系統(tǒng)損害等現(xiàn)象，重則還可能引起亞硝酸鹽 中毒，對孕婦和兒童的危害更大。
1.2 食鹽生產(chǎn)環(huán)節(jié)質(zhì)量控制存在隱患
食鹽產(chǎn)品應(yīng)按GB/T 5461《食用鹽》與GB 2721 《食品安全國標(biāo)準(zhǔn) 食用鹽》的規(guī)定進(jìn)生產(chǎn)。多品種食鹽的生產(chǎn)執(zhí)行相應(yīng)行業(yè)或企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。在食鹽生產(chǎn)過程中，企業(yè)對產(chǎn)品質(zhì)量的控制尤為重要。
食鹽的整個生產(chǎn)過程一般在密閉器和管道中進(jìn) 行，外物很難進(jìn)人，通常不會出現(xiàn)質(zhì)量安全問題。食鹽生產(chǎn)加工過程中也容易發(fā)生安全隱患。
一是包裝環(huán)節(jié)容易帶入異物，造成安全事故；
二是部分食鹽定點生 產(chǎn)企業(yè)存在委外加工情況，有的企業(yè)為了降低成本，采用人工包裝，可能出現(xiàn)食鹽重量不足，封口不嚴(yán)的現(xiàn)象；
三是分包環(huán)境可能致食用鹽受潮，產(chǎn)生質(zhì)量安全隱患;
四是食鹽在分包過程中可能混進(jìn)雜質(zhì)、異物，或因生產(chǎn)環(huán)境不能滿足衛(wèi)生要求等而導(dǎo)致食鹽污染現(xiàn)象；五是分包或包裝現(xiàn)場管理水平不高等也會威脅食鹽質(zhì)量安全。
1.3 食鹽品種開發(fā)存在質(zhì)量隱患
消費市場不斷升級，食鹽也逐步向營養(yǎng)保健方面發(fā)展，多品種營養(yǎng)鹽的市場仍在不斷擴(kuò)大。在精鹽基礎(chǔ)上添加不同物質(zhì)生產(chǎn)營養(yǎng)鹽成為不少食鹽企業(yè)的主要做 法。 如食鹽定點生企業(yè)不按照國家標(biāo)準(zhǔn)的要求隨意添加營養(yǎng)物質(zhì)，容易發(fā)生質(zhì)量安全，部分添加物質(zhì)在食用鹽中的應(yīng)用可能存在質(zhì)量安全。一是食用鹽的生產(chǎn)工藝和添加物質(zhì)及劑量有的缺少相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致一種產(chǎn)品可能出現(xiàn)多種生產(chǎn)工藝， 帶來相應(yīng)的質(zhì)量安全隱患！二是食用鹽中的微量添加劑，有些缺少檢測 方法或檢測方法復(fù)雜耗時，難以在生產(chǎn)過程進(jìn)行檢測。
1.4 食鹽儲運環(huán)節(jié)存在質(zhì)量隱患
食鹽在批發(fā)分銷環(huán)節(jié)，可能因存放時間過長、儲存 不當(dāng)而造成吸潮、包裝袋損壞等，從而影響食鹽品質(zhì)。 食用鹽易潮解，應(yīng)當(dāng)在干燥環(huán)境下密閉保存。如果密封不嚴(yán)，就會出現(xiàn)“吸潮”，使食鹽中的水分升高而不符；另外，食鹽的抗結(jié)劑在酸性環(huán)境受潮發(fā)生“顯色”，會導(dǎo)致外觀質(zhì)量不能達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)。因此，食鹽分銷環(huán)節(jié)中運輸工具的選擇和運輸過程都會威脅食鹽質(zhì)量。
1.5 食鹽中的碘劑存在質(zhì)量隱患
我國幅員遼闊，食鹽的攝入量區(qū)別較大，導(dǎo)致不同 地區(qū)人群尿碘水平高低不一。我國未規(guī)定全國統(tǒng)一的鹽碘含量要求，GB 26878—2011《食用鹽碘含量》（以下 簡稱GB 26878—2011)標(biāo)準(zhǔn)允許各?。▍^(qū)、市）自行確定鹽碘含量平均水平，使人群尿碘含量較高的地區(qū)回歸適宜水平。GB 26878—2011規(guī)定食用鹽產(chǎn)品碘含量 的平均水平（以碘離子計）為20-30mg/kg，碘鹽中碘含量均勻度的允許波動范圍為±30%。各?。▍^(qū)、市）人民政府的衛(wèi)生行政部門可根據(jù)當(dāng)?shù)厝巳旱膶嶋H碘營養(yǎng)水平，選擇適用本地的食用鹽 碘含量平均水平。
各地供應(yīng)的食鹽中添加的碘劑可能影響食鹽的質(zhì)量。一是食鹽中添加的碘劑受制鹽工藝和儲存環(huán)境的影 響。 碘劑作為一種易揮發(fā)的元素，容易受包裝器材、存放容器 、食鹽顆粒度、陽光照射等因素影響；二是碘劑作為一種食品添加劑，其本身質(zhì)量優(yōu)劣也影響了食鹽質(zhì)量；三是鹽業(yè)體制改革后，按照規(guī)定，食鹽批發(fā)企業(yè)在碘缺乏病地區(qū)應(yīng)當(dāng)以銷售碘鹽為主，在高水碘地區(qū)應(yīng)當(dāng)銷售未加碘食鹽。禁止銷售不符合銷售地鹽碘濃度的加 碘食鹽產(chǎn)品（依法依規(guī)銷售的未加碘食鹽除外）。食鹽定點生產(chǎn)企進(jìn)入銷售流通領(lǐng)域、食鹽批發(fā)企開展跨區(qū)域經(jīng)過程中，其生產(chǎn)食鹽的碘含量水平是否符合當(dāng)?shù)氐柠}碘濃度要求，也成為影響當(dāng)?shù)厥雏}質(zhì)量安全的重要因素。
1.6 全國尚未建立統(tǒng)一的食鹽安全追溯平臺
食用鹽在生產(chǎn)、銷售、儲存、流通環(huán)節(jié)的質(zhì)量安 全，是每個生產(chǎn)加工企業(yè)和監(jiān)管部門必須承擔(dān)的責(zé)任。
按《方案》要求，要加快建設(shè)食鹽電追溯體系，實現(xiàn)食鹽來源可追溯、流向可查詢、風(fēng)險可防范、責(zé)任可 追究。2018年4月，工信部發(fā)布了《食鹽點生產(chǎn)企 業(yè)和食鹽定點批發(fā)企規(guī)范條件》，強(qiáng)調(diào)食鹽定點企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立食鹽電子追溯系統(tǒng)并有效運行；2018年5月，工信部發(fā)布了由中國輕工業(yè)信息中心牽頭制定的行業(yè)標(biāo) 《食鹽安全信息追溯體系范》，但食鹽企業(yè)能否建 立符合標(biāo)準(zhǔn)的追溯系統(tǒng)，如何評估追溯系統(tǒng)是否有效運行，還需要各級鹽業(yè)主管部門和相關(guān)單位積極采取相 應(yīng)措施，推動食鹽企業(yè)電子追溯系統(tǒng)的規(guī)范有效運行，通過追溯的方式來保障格食鹽的流通。
1.7 部分地區(qū)食鹽監(jiān)管體制改革未完成
截止當(dāng)前，全國絕大多數(shù)省（區(qū)、市）確定了工業(yè)和信息化主管部門為鹽業(yè)主管部門，負(fù)責(zé)食鹽專營 管理工作，明確了將食鹽質(zhì)量安全監(jiān)管理職能移交食品藥 品監(jiān)管部門 。但全國多數(shù)地區(qū)的市、縣級并未按國家規(guī)定的時間節(jié)點完成監(jiān)管體制改革，一定程度上影響了 當(dāng)?shù)厥雏}質(zhì)量安全監(jiān)管工作的推進(jìn)。
二、堅持依法治鹽，提升食鹽質(zhì)量安全的建議
2.1 加強(qiáng)食鹽監(jiān)管，強(qiáng)化監(jiān)管主體責(zé)任
各級人民政府應(yīng)明確責(zé)任部門，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，把保障食鹽安全、加強(qiáng)食鹽安全監(jiān)管放在突出重要的位置。各級主管或監(jiān)管部門應(yīng)按照依法治理、標(biāo)本兼治的原則，在確保落實食鹽跨區(qū)經(jīng)營政策的基礎(chǔ)上，更好發(fā)揮政府在產(chǎn)品質(zhì)量升方面的引導(dǎo)作用，加強(qiáng)食鹽生產(chǎn)、流通、使用全過程的安全管理，防止個別食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)或食鹽批發(fā)企業(yè)用降低質(zhì)量的方式來降低成本，切實維護(hù)人民群眾的利益。
2.2 提升監(jiān)管措施，嚴(yán)厲處罰涉事企業(yè)
2.2.1 加快各地食鹽管理立法工作
一是各地應(yīng)依據(jù)《 辦法》要求， 加快做好地方法規(guī)的立改廢工作；二是各地要建立食鹽企業(yè)及董事、監(jiān)事、 高級管理人員的信用管理機(jī)制， 建立健全信用信息記錄和公示制度，對影響食鹽安全的嚴(yán)重違法行為，采取食鹽行業(yè)禁入措施。三是鹽業(yè)主管部門調(diào)查涉嫌鹽業(yè)違法行為時應(yīng)當(dāng)依法采取相應(yīng)的監(jiān)督檢查措施，及時針對違法行 為進(jìn)行制止并依法處罰。
2.2.2 做好事中事后監(jiān)管
各級鹽主管或監(jiān)管部門應(yīng)按照事中事后監(jiān)管制度 要求，完善監(jiān)管辦法?？刹扇 半p隨機(jī)”抽查機(jī)制，綜合運用日常檢查、專項檢查以及飛行檢查等形式，強(qiáng)化食鹽全鏈條質(zhì)量安全的監(jiān)督檢查。
各地應(yīng)積極開展食鹽質(zhì)量全專項檢查和實地檢查。一是嚴(yán)格食鹽生產(chǎn)環(huán)節(jié)檢查。對生產(chǎn)質(zhì)量不合格的 食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)，責(zé)令其整改，依法處罰。二是加強(qiáng)食鹽批發(fā)環(huán)節(jié)檢查。充分發(fā)揮打擊制販假鹽機(jī)制的多部門聯(lián)動作用，嚴(yán)格防止工鹽等非食用鹽流入食鹽市場。三是做好食鹽儲存和運輸條件檢查。食鹽他儲設(shè)施、食鹽的運輸和裝卸工具等衛(wèi)生條件必須符合國家食品安全標(biāo)準(zhǔn)或衛(wèi)生要求。嚴(yán)厲查處將食鹽與有毒有害物質(zhì)混放或同載運輸?shù)男袨椤?/span>
2.3 將經(jīng)營資質(zhì)管理與監(jiān)管掛鉤
對于食鹽產(chǎn)品質(zhì)量抽檢不合格的食鹽企業(yè)，應(yīng)暫停 其食鹽跨區(qū)經(jīng)營資質(zhì)，責(zé)令其定期開展食鹽產(chǎn)品安全自 查，并列為重點監(jiān)管對象，加密日常監(jiān)督檢查頻次等。 對于整改不合格的可依法暫扣其資質(zhì)證書，情節(jié)特別嚴(yán)重或影響特別惡劣的， 應(yīng)直接吊銷其資質(zhì)證書。
2.4 做好工業(yè)鹽等非食用鹽管理
建立并完善工業(yè)用鹽等非食用鹽產(chǎn)、銷、運、用的全程追溯制度，確保食鹽安全和市場秩序。 一是工業(yè)鹽等非食用鹽的裝上必須印制明顯的工業(yè)鹽等非食用鹽標(biāo)識、 執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和生產(chǎn) 家、聯(lián)系方式， 并標(biāo)明禁止食用。 二是工業(yè)鹽等非食用鹽生產(chǎn)企業(yè)要建立健全產(chǎn)出、儲存和發(fā)運臺賬，按日登錄生產(chǎn)進(jìn)庫量、 質(zhì)檢報告、分類包裝數(shù)量、儲存數(shù)量、發(fā)運數(shù)量， 動態(tài)反映產(chǎn)出的實際情況。 三是工業(yè)鹽等非食用鹽定點生產(chǎn)企業(yè)還應(yīng)建立用戶資料并對銷售對象的用鹽資質(zhì)承擔(dān)核查義務(wù)，銷售前應(yīng)對用戶購買非食用鹽用于生產(chǎn)的真實性進(jìn)行查。
《關(guān)于對鹽行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營嚴(yán)重失信者開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄(發(fā)改經(jīng)體〔2017〕1164號）規(guī)定，被處罰的食鹽企業(yè)自動進(jìn)入鹽行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營嚴(yán)重失信者名單，由工業(yè) 和信息化部等政府部門依據(jù)失信的嚴(yán)重程度，采取在一定期限內(nèi)制其食鹽和非食用鹽產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營活動等聯(lián)合懲戒措施。 第三方征信機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會對鹽行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營嚴(yán)重 失信者名單要進(jìn)行動態(tài)管理，及時更新相關(guān)信息，并及時推送至參與聯(lián)合懲戒的相關(guān)部門，并定期向社會公開。
2.6 強(qiáng)化生產(chǎn)經(jīng)營者主體責(zé)任
食鹽企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)生產(chǎn)經(jīng)營管理，嚴(yán)格按照食鹽國家標(biāo) 準(zhǔn)《食品安全法》及《食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量管理技術(shù)規(guī)范》等的要求，依法做好質(zhì)量管理，確保產(chǎn)品質(zhì)量安全和供應(yīng)安全。食鹽企業(yè)還應(yīng)建立落實食鹽安全主體責(zé)任自查報告制度，依法依規(guī)定期開展自查，并要求向相關(guān)監(jiān)管門報告，進(jìn)一步強(qiáng)化生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責(zé)任。
2.7 積極發(fā)揮輿論導(dǎo)向作用
各主管或監(jiān)管部門應(yīng)多渠道、多方式加強(qiáng)對食鹽監(jiān)管的宣傳工作，發(fā)揮社會監(jiān)督和行業(yè)自律用，建立健全公眾參與監(jiān)督的激勵和保障機(jī)制，結(jié)合食品安全示范建設(shè)工作，暢通社會投訴舉報渠道，強(qiáng)對食鹽市場企業(yè)行為的社會監(jiān)督，增強(qiáng)群眾對食鹽的安全意識，促進(jìn)食鹽質(zhì)量安全提升和市場穩(wěn)定。
2.8 強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，完善工作機(jī)制
根據(jù)《方案》和《辦法》要求，各地應(yīng)及時明確食鹽專營監(jiān)管和食鹽質(zhì)量安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和職責(zé)，做好食鹽專營和質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作。各地鹽業(yè)體制改革工作 領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)積極加強(qiáng)對食鹽監(jiān)管工作的指導(dǎo)監(jiān)督，各相關(guān)部門還應(yīng)建立協(xié)作機(jī)制，完善各級鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)、食鹽安全監(jiān)管構(gòu)與公安、發(fā)改、工信、衛(wèi)生計生、工商、質(zhì)檢等部門的信息共享和聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制，依法加強(qiáng)食鹽安全監(jiān)管，加大對食鹽違法犯罪行為的打擊力度。
3 結(jié)束語
保障食鹽質(zhì)量安全是重要的民生工程。各地區(qū)、各部門、各相關(guān)單位都應(yīng)按照黨中央、國務(wù)院的部署，把保障食鹽安全放更加突出的位置，盡快建立健全食鹽安全風(fēng)險防范和應(yīng)急處置機(jī)制，加強(qiáng)風(fēng)險排查，主動防范，及早介入，切實消除影響食鹽安全的各類隱患。積極照《食品安全法》、《食鹽專營辦法》等法律法規(guī)的要求，加強(qiáng)食鹽生產(chǎn)、流通、使用全過程的安全管理，切實維護(hù)人民群眾利益，保障“舌尖上的安全”。
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